地方专项债新规出台——
开好融资“前门” 严格防范风险

近日，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），在支持做好专项债券项目融资工作、依法合规推进重大项目融资等方面提出了具体要求。对此，财政部、国家发改委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关负责人和相关领域专家进行了解读。

将“开大前门”和“严堵后门”协调起来

近年来，我国高度重视地方政府债务风险防范，有关部门加快建立健全规范的地方政府举债融资机制，逐步完善政府债务管理体系，从严整治举债乱象，遏制隐形债务增量。

“防范化解地方债务风险，必须用改革的办法解决发展中的矛盾和问题。”六部委负责人在答记者问时表示，要坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

数据显示，今年1-5月，我国新增债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券8598亿元。各地发行新增债券主要用于在建项目建设、支持三大攻坚战、国家重大区域发展战略、城镇和农业农村基础设施等方面的重大项目建设，在促投资、稳增长方面发挥着积极作用。

“此次发布的新规是强化逆周期调节、财政货币政策协调发力的体现。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云说，新规明确了金融支持专项债券项目标准，厘清了政府和市场的边界，有助于引导政府依法合规地进行市场化融资，促进地方投资增长。

“地方政府发行一般债券主要以一般公共预算收入偿还，而专项债券则对应政府性基金预算收入，与项目经营、市场行情密切相关，因此需要更加强调风险管控。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚进一步解释道，《通知》的发布规范了地方政府举债融资机制，在鼓励市场化融资的同时，也强调了以严格的标准来防范风险。

允许专项债作为资本金是一大制度创新

《通知》的一大亮点，是允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。有关专家指出，这改变了以前地方政府专项债券不能做资本金的规定，突破了专项债券封闭运营的模式，将有助于加大重点区域重大项目的政府投资力度。

那么，何为“符合条件”的重大项目？对此，有关负责人强调，允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金应当同时具备三项条件：第一，应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；第二，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；第三，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。

“允许专项债作为资本金是一大制度创新。专项债券合理的市场化，有助于地方政府改进公共服务质量，提高投资针对性。”赵全厚表示，这一举措解决了重大项目建设缺乏资本金的问题，为国家重大项目建设提供了保障，进一步支持稳定增加有效投资。

为了保障重大项目资金需求，《通知》在从严整治举债乱象、严禁无序举债搞建设的同时，提出合理保障必要在建项目后续融资、多渠道筹集重大项目资本金等要求，在不扩大建设规模、不新增隐性债务等前提下，确保重大项目、必要的在建项目的资金需求，避免形成“半拉子”工程。

不增加隐性债务是防范风险的关键一点

地方政府隐性债务一直是金融风险隐患之一，近年来一系列政策的出台对地方政府隐性债务进行严格管控。《通知》的印发是否意味着放松债务风险管控？如何防范专项债券相关风险？

对此有关负责人表示，《通知》从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督等五个方面，构建风险防控体系，在用改革的办法“开大前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

“不增加隐性债务是新规在防范风险方面的关键一点。如为保障必要在建项目后续融资，允许融资平台公司与金融机构协商继续融资，一个重要前提就是严格限定在存量隐性债务范围内。专项债可做项目资本金也有比较严格的限制条件，比如不能作为各类股权基金的资金来源，存在隐性债务的融资平台公司也不适用这一政策。”乔宝云表示。

根据不同类型情况，明确专项债市场化融资的支持标准，严格规定专项债券必须用于有一定收益的项目，是《通知》的又一大亮点。

《通知》明确，对没有收益的重大公益性项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大公益性项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入且偿还专项债券本息后仍有剩余经营性专项收入的项目，可以根据情况向金融机构市场化融资。对收益中不含其他经营性专项收入或偿还专项债券本息后其他经营性专项收入没有剩余的重大项目，不得向金融机构市场化融资，防止形成新增隐性债务。